Chaque année, l’État injecte environ 500 millions d’euros dans les zones franches urbaines. L’objectif affiché : faire revenir des entreprises et des emplois dans les quartiers les plus en difficulté. Le résultat, documenté par plusieurs études, est nettement moins glorieux que la promesse.
Les emplois n’ont pas vraiment été créés. Ils ont surtout été déplacés, souvent de quelques centaines de mètres seulement, depuis des rues voisines vers celles bénéficiant des exonérations fiscales. C’est le cœur du problème que révèlent les travaux de l’INSEE et de la Cour des comptes sur ce dispositif fiscal vieux de plus de vingt ans.
Que sont les zones franches urbaines et combien coûtent-elles ?
Créées en 1996, les zones franches urbaines visent des quartiers prioritaires marqués par un chômage élevé et une activité économique faible. Le principe repose sur des allègements fiscaux consistants : exonérations de charges sociales, d’impôt sur les bénéfices, de taxe foncière pour les entreprises qui s’installent dans ces périmètres.
Le pari politique était simple sur le papier. En allégeant la fiscalité, on espérait attirer des entreprises, créer des emplois locaux et redynamiser des quartiers sensibles souvent enclavés. Depuis, une première génération de ZFU a laissé place à une deuxième génération, avec des règles ajustées mais une logique inchangée : miser sur l’incitation fiscale plutôt que sur l’investissement direct.
Le coût de cette politique de la ville n’est pas anodin. Avec près de 500 millions d’euros dépensés chaque année, les zones franches urbaines représentent un des postes les plus lourds parmi les dispositifs de soutien aux quartiers défavorisés.
Le constat : 500 millions par an pour déplacer les emplois, pas les créer
C’est ici que le bilan devient problématique. Les évaluations menées sur la création d’emploi dans ces zones montrent un effet net très limité, voire négligeable, une fois neutralisé un phénomène bien identifié : l’effet d’aubaine.
Les chiffres de l’INSEE et de la Cour des comptes
Les travaux de l’INSEE publiés à partir de 2008, puis complétés en 2015, ont cherché à isoler l’impact réel des ZFU sur l’emploi salarié. Le constat est sans appel : une grande partie des établissements implantés dans les zones franches existaient déjà à proximité immédiate, avant le dispositif. Ils se sont simplement relocalisés pour capter les exonérations, sans embauche supplémentaire significative.
La Cour des comptes, dans ses rapports successifs sur la politique de la ville, a confirmé cette analyse. Selon ses évaluations, l’impact emploi net des ZFU reste faible comparé au coût budgétaire engagé. Autrement dit, l’argent public a surtout financé des transferts géographiques d’activités déjà existantes plutôt qu’une dynamique économique nouvelle.
Comment les entreprises ont simplement traversé la rue
Le mécanisme est presque trivial une fois qu’on le comprend. Une entreprise installée à cinquante mètres du périmètre d’une zone franche urbaine n’a aucune raison de rester à sa place si, en changeant de trottoir, elle bénéficie d’exonérations de charges sociales et fiscales pendant plusieurs années.
Ce comportement rationnel, parfaitement légal, a produit un phénomène de relocalisation massif plutôt qu’une création nette d’activité. Des commerces, des cabinets, des petites structures ont déménagé de quelques rues, parfois d’un seul pâté de maisons, pour entrer dans le zonage avantageux. La géographie des emplois s’est ainsi redessinée localement, sans bénéfice réel pour l’économie globale du territoire.
L’ordre de grandeur à retenir
Sur les emplois recensés dans les zones franches urbaines, une part importante correspond à des établissements déjà actifs juste à côté avant leur implantation. Le déplacement d’activités l’emporte largement sur la création nette de postes.
Pourquoi les ZFU n’ont pas profité aux quartiers sensibles
Le paradoxe est cruel pour les habitants des quartiers prioritaires visés par le dispositif. Même quand des emplois apparaissent dans le zonage, ils ne bénéficient pas forcément aux résidents. Les entreprises recrutent selon leurs besoins et leurs réseaux habituels, sans obligation forte d’embaucher localement.
Le zonage lui-même pose problème. Les limites administratives des ZFU ne correspondent pas toujours aux frontières réelles de la pauvreté ou du chômage. Des rues voisines, parfois tout aussi défavorisées, restent exclues du dispositif alors qu’elles subissent la concurrence des zones exonérées juste à côté. Ce découpage crée des effets de bord absurdes : deux commerces similaires, séparés par une rue, se retrouvent avec des charges fiscales totalement différentes.
Ce défaut structurel explique en partie pourquoi les quartiers sensibles n’ont pas vu leur situation économique transformée malgré deux décennies d’exonérations fiscales cumulées.
Quel bilan pour vingt ans de politique de la ville
Le bilan global des zones franches urbaines interroge la pertinence même de l’outil fiscal comme levier de politique de la ville. Dépenser 500 millions d’euros par an pour obtenir un effet marginal sur la création d’emploi net pose une question de fond sur l’allocation des ressources publiques.
Plusieurs pistes ont été évoquées pour corriger le tir : cibler davantage les aides sur l’embauche réelle de résidents locaux, conditionner les exonérations à des critères plus stricts, ou réorienter une partie des budgets vers l’investissement direct dans les infrastructures et la formation plutôt que vers des allègements fiscaux généralisés.
Le débat reste ouvert, mais l’évaluation menée sur deux décennies converge vers un même constat : sans mécanisme empêchant la simple relocalisation, un dispositif fiscal territorial risque toujours de déplacer la richesse plutôt que de la créer. La leçon dépasse le cas des zones franches urbaines et concerne l’ensemble des politiques publiques d’aménagement du territoire fondées sur l’incitation fiscale géographique.
